高铁和城市谈恋爱?错 是婚姻!

2019-09-07 07:45:22

随着我国城市化进程的不断深入,越来越多的城市开始建设轨道交通。然而,在发展轨道交通的过程中,许多城市只把轨道交通作为主要的交通基础设施,没有充分认识到轨道交通对城市发展的综合影响。

例如,轨道交通与城市发展缺乏结合;政府的第一手安排;与市场主体的缺乏合作;大量的建设、轻轨运营等,导致大多数城市无法最大限度地发挥轨道交通对提高城市整体竞争力和发展水平的作用。

同时,我国未来轨道交通建设的任务也是艰巨的。十二五前四年,完成投资八千六百亿元,建成一千六百公里。2015年是十二五规划结束的一年,预计将完成投资3000亿元,建设400公里。根据2020年轨道交通总里程达到6000公里的情况,十三五期间每年将完成500公里的建设。

随着城市群将成为以城市化为主导的新型空间组织模式,郊区铁路将逐渐成为我国城市轨道交通的重要组成部分。

可以说,轨道交通与城市发展的关系不是短暂的爱情,而是一段持久的婚姻。从婚姻的角度来看,任何决定都需要双方接受,而不是另一方的快乐。但是,无论是轨道交通还是城市发展,要实现这一婚姻还有很长的路要走。

完善轨道交通发展的制度保障。

婚姻的维持是以“婚姻法”为核心的。轨道交通与城市发展相辅相成,促进铁路及周边土地的综合发展,提高铁路运营效率。然而,与我国轨道交通发展有关的一系列法律法规和制度机制还有待完善。

  首先,有一个土地制度。当前中国轨道交通用地是划拨的,而轨道站点周边的土地则要走招拍挂程序。这为进行轨道与周边土地一体化开发制造了障碍。轨道与周边土地一体化开发首先需要涉及的土地和空间范围整体的统筹规划,这就需要所有相关土地要么都由一个主体管理(例如,香港地铁站点加物业综合开发模式中,所有土地都归港铁所有),要么多个土地所有主体能达成一致(例如,东京的站点与物业综合开发就依赖于其多主体协商决策的机制,让各土地所有者能达成共识,共同推进轨道站点与土地综合开发)。

然而,在我国目前的制度条件和市场环境下,一旦征地挂牌,就不能保证土地所有权的轨道。这是因为中国大多数房地产开发商倾向于从事房地产开发,赚钱快,对轨道周围的物业管理兴趣不大,回报周期长,运营和管理难度大。与此同时,中国也缺乏实力雄厚、经验丰富的房地产运营商。

因此,土地制度是我国轨道与周边土地一体化发展的主要障碍。

  第二,有一个规划系统。中国当前的规划制定是以为政府服务而发展起来的,规划决策高度集中在政府有关部门,缺乏对市场需求的真正判断,也缺乏所有利益相关方的参与。轨道交通周边土地的用途是什么?如何确定各地块的容积率? 相关的决策通常缺乏透明和公开,也相当随意。

在我国进一步城市化进程中,新的城市化战略要求市场在资源配置中发挥决定性作用。城市规划作为城市最稀缺土地资源配置的重要环节,在很大程度上仍遵循计划经济时代遗留下来的制度,极大地阻碍了新城市化市场化改革进程。

在轨道与土地一体化较为成功的日本,其规划体系,包括轨道周围土地容积率的确定,在市场上起着决定性的作用。在日本东京地铁建设过程中,不仅轨道周围的土地所有者充分参与了规划和建设决策,而且通过改善车站周围的公共设施和服务,给开发商提供了一系列的激励政策,以提高运量率。例如,日本东京的六个街区的法定成交量率原来是6块,经过一系列的成交量率奖励后,成交量率被调整为15.5%。为了获得9%的容积率奖励,开发商承诺在六本地区进行一系列的建设,以改善其公益性,包括缩短场地的转移距离、改善、扩大公共空间和环境的建设、建设城市基础设施等。

日本计划体系要使市场机制发挥作用的秘诀在于建立一个开放、透明的制度和明确的规则,使政府、企业和第三方支持机构能够在这一框架下通过博弈取得最佳效果。

另一方面,在中国,规划过程并非没有为市场目的而调整交易量,而是更多地通过表下操作和“隐藏规则”来实现,缺乏公开和透明的机制。这既不能保证相关规划调整的科学性、公益性甚至合法性,同时,从制度经济学的角度看,交易风险高也导致交易成本高、效率低。相反,最好是通过制度设计创新,提出开放的“明确规则”,把城市规划相关各方的博弈摆在桌面上,以完善的法律和制度框架确保他们的学习和合法性。同时,一个开放和透明的机制也可以提高市场效率,使各方利益达到最佳平衡。

  第三,投融资制度。首先,近期中国轨道交通建设任务艰巨,运营水平也偏低,而当前中国除了少数城市有与港铁进行PPP合作建设运营外,大部分的轨道交通建设运营仍然是由地方政府垄断的。真正开放轨道交通投融资,包括土地、建设运营甚至价格机制的开放,让市场化企业能 真正全权掌控轨道交通的建设运营,才能有效地吸引社会资本参与轨道交通投融资。这样一方面能缓解地方政府轨道交通建设压力,另一方面市场化企业在运营经验、创新和管理上的优势能促进中国轨道交通建设运营质量的整体提升。

  再其次,为了在轨道交通领域引入社会资本,需要进行配套融资体制的改革。由于中国的金融体制高度向国有企业倾斜,当前交通基础设施建设各级主体面临的融资成本有着极大的差别。以铁总为代表的央企能获得来自国家开发银行等政策性银行的长期优惠贷款,能将融资成本控制在较低的范围,省级铁投也通常能获得较合理的贷款利率。但私人企业若要融资参与铁路建设,其融资成本普遍较高,往往高达12%以上,而铁路、轨道交通运营的收益往往难以超过12%。这样鲜明的融资成本的差异也成为社会资本进入轨道交通建设的一大障碍。切实改革金融体制,让私人企业能获得更低的融资成本,才能有效促进轨道交通领域社会资本的参与。

  最后是业务模型系统。交通枢纽往往蕴含着极大的商业价值,中国较早开始进行枢纽商业经营机场的非航运收入已经超过了航运收入。随着中国高铁网络日渐成型,高铁已体现出了越来越大的经济价值。高铁站点里面越来越多地出现了如星巴克等高端餐饮服务入驻,城市轨道交通也开始有越来越多的商业经营等尝试。

轨道交通的经济价值是不容置疑的,在各国的车站管理中也有许多成功的案例可供借鉴。然而,在我国目前的制度环境下,除了建设土地用地综合开发等收益机制外,更重要的往往是利益分配机制的设计。以铁路为例,火车站的兴建往往涉及多方面的参与,例如铁路总队、铁路局、火车站等。然而,铁路车站建成后,从商业运营中获得的收入往往被火车站占用,投入与收入分配的不平等无疑会导致各方利益冲突。

同样,在综合开发中,也存在交通枢纽给周边土地和房地产带来经济效益的情况,但没有与交通枢纽建设和运营共享的分配机制,这也是促进我国场地土地综合开发薄弱的一个重要因素。

因此,合理的利益分配机制对于建立轨道交通业务模式具有十分重要的意义。在日本Kikubo高速公路的建设中,铁路建设方与铁路沿线土地所有者建立了合资企业,铁路沿线土地开发收入由各方共同承担。实现了收入的合理分配,使各方共同努力,促进铁路和土地的一体化发展,取得了良好的效果。

在我国当前的现实中,地方政府对轨道交通客货运输有着强烈的需求,轨道交通建设经营者对铁路周边土地的开发有着强烈的兴趣。如何根据双方的核心需求进行利益分配的谈判,是探索我国轨道交通商业模式的关键。