在地方政府高债务风险的形成及化解应该由谁来承担责任的讨论中， 2008年的“4万亿”政策屡被指摘。
当年，国家多部委联合成立宏观调控工作小组、成立多个跨部门专项工作联席机制。我作为银监会代表，全程参与了此轮国家宏观调控工作。
“4万亿”政策的核心是投资拉动经济增长，除了投资，还包括十大产业振兴规划、科技研发与健全社保等。因为投资项目启动易、资金投放中也占大头，最终形成了以“铁公机（高速铁路、高速公路、飞机场）”为代表的新一轮基建项目大干快上。
从数字上看，我国全社会固定资产投资2007年已实现13.7万亿元，按照每年固定资产投资增长20%左右测算，2008年启动三年新增4万亿投资并不夸张。实际上，2008年当年实现全社会固定资产投资17.3万亿元，增速比2007年上升一个百分点；2009年实现全社会固定资产投资22.5万亿元，增速达到30%，比上年提高4个百分点；2010年全社会固定资产投资总额25万亿，增速明显下降。
长期以来，我国信贷资金跟着建设项目走的特点非常明显。2008年开始，国内投资增速、信贷投放增速居前的主要是中西部地区和天津，因为中西部基础设施建设空白多，天津在搞渤海新区。但资金增量的大头还是在东部地区，因为东部地区资金基数大。
“4万亿”投资并不是由国家从国库中拿出4万亿资金投入市场，29.5%，即1.182008年年底出台投资拉动政策，开始是2008年4季度先拿了4000亿元，后来扩展到整个4万亿的投入，10800亿，现在是11200多亿”）。其余71.5%，即2.82万亿元需要地方自己筹集。这就是地方政府融资平台开始做大做主角的重要原因。
政府融资平台及其与银行的关系
（一）政府融资平台设立原因
由于法律规定，政府不能作为银行贷款借款人，也不能对银行贷款提供担保，于是，政府项目所需资金主要通过政府背景的投融资平台公司运作。
这种平台公司是由地方政府直接或间接出资设立的，法人代表及主要业务人员往往是由政府相关部门人员担任或兼职，行政色彩浓厚，法人治理结构不完善，市场化经营能力弱或基本没有具体的经营业务，主要靠政府财政的补贴收入经营运作，并依靠地方政府信用为其融资提供担保来取得贷款，或发行企业债、或与信托公司合作发行信托等多种方式为政府投资项目筹措资金。
政府融资平台在2008年之前许多年就有，或叫做“城投公司”，或叫做“金投公司”等，主要是为地方政府牵头的基础设施项目融资。有资料显示，最早开展此类业务的国开行，截至2006年末，就已对上千个政府投融资平台公司发放政府类贷款5000多亿元。
（二）平台作为借款主体存在制度性缺陷，还款来源难保证
很多情况下，政府项目贷款由政府投融资平台公司统借统还，即项目贷款是以政府融资平台名义借得，资金的使用者是项目建设单位，平台公司（借款人）对项目建设及资金运用并不实施管理，项目的最终受益也不属于借款人，贷款资金实际上脱离借款人的监控。而法律上的银行借款人却是平台公司。平台公司（借款人）一旦政策性破产，城建项目贷款将会面临巨大的风险。
（三）平台借款项目盈利性差，还款来源保障水平低
城建项目中，大部分为公益性的如城市垃圾处理、城市供水、供热、供气等收益率较低的准经营项目和城区道路建设、城市绿化、河道治理等非经营项目，项目自身不产生收入或产生的现金流无法覆盖其前期投入，需要通过政府财政补贴或提供政策优惠维持其正常运营。少部份是有一定收益的经营性项目，项目建成后自身能产生相对稳定和充足的现金流，例如部分市政收费道路和桥梁等。平台公司的特殊性决定了城建贷款的还款来源主要依赖收费权质押和地方政府的财政专项补助资金等，银行的此类贷款实际上也是以抵质押为主，第三方保证其次，以及部分信用贷款。
再加上政府主导的项目不乏盲目性、重复性建设，特别是当时保增长的环境下，这类项目更有了孽生的理由，必然有一些项目因种种原因，难以实现商业可持续性，项目偿债能力大打折扣。
（四）平台资质较差，银行贷款风险大
各级地方政府均有平台公司成立，不仅数目众多，规模、质量也良莠不齐，突出表现为资产负债比例普遍较高，有的已超过80%。如某省会城市最大的政府平台，肩负着该省会城市人口三年翻一番的城镇化目标。城镇化目标实现路径是开发足够多的住宅、教育、医疗等配套建设和服务项目。但项目自有资金一分没有，全靠贷款。还款计划是“建设期可以吸引大量建设者进城，投成后这些人留下来买房、消费，产生资金流可以还贷款”。
这里存在几个问题：一是这些建设者主要是农民工，有钱买房吗？二是房子盖完了他们做什么？也就是就业问题。三是把城镇化目标理解为把农民搬进城是不是过于简单了？
该平台负责人认为“政府考核城镇化的指标就是人口数。农民有钱买房。农民进了城，自然有事做的”。
省会城市最大政府平台尚且如此，地市县政府平台资质可想而知。中西部地区人才匮乏也是一个长期以来有待解决的问题。
（五）平台贷款存在法律风险
为了保证贷款安全，银行一般要求政府出具政府补贴还款的承诺函，承诺在政府指定借款人无法偿还贷款本息时，由政府实行补贴还款。政府承诺还款通常有两种形式，一种是承诺划出一定数额的财政性资金用于支付项目债务，一种是承诺财政收入新增部分的一定比例或预算结余的一定比例用于归还项目贷款本息。
这些“承诺函”不具法律效力。为了规避法律限制，通常是以政府办公会“会议纪要”“情况说明”等文件形式，以“差额补足”“承诺提供支持”等文字表述。
政府融资平台贷款情况
2009年4月，我带队下去调研“4万亿”投资实施情况，开始关注到政府融资平台贷款风险问题。
“4万亿”是带着项目名单下来的，调查中，我发现国家名单项目是各地争抢的，因为确实是符合经济发展方向的、又有国家专项拨款做保障，前景是乐观的。
但与此同时，我发现一个很普遍的问题，就是地方政府对“4万亿”投资政策的过度解读，借政策之东风，该上的项目上了，不该上的也上了。地方新增贷款用于“4万亿”名单项目的只是“九牛一毛（这里用了夸张的修辞方法）”，大量银行贷款被圈进了地方项目、甚至是“不该上”的地方项目之中。因为打着国家救市的大旗帜，，于是，半推半就、稀里糊涂，。
当时，有许多银行高管是清醒的，他们不无忧虑地说，不放款，现在被免；放了，以后被免。结果差不多，就是时间的问题。有的地方城商行在我调研的2009年4月就已经出现政府平台借款还本付息困难的问题。
，主要进了地方项目
以某省为例，在2008年底和2009年初国家下达的1000亿和1300亿投资计划中，某省分配到的投资计划分别是45.3亿和47.69亿元，两块项目计划总投资额分别为96亿元和105亿元，其中安排银行贷款分别为11亿元和10亿元，均只占项目投资额的10%左右。而一季度该省新增人民币贷款就高达1265亿元，银行配合4万亿的贷款满打满算才1.7%。银行贷款真正大量进入的是各级地方政府主导的投资项目。据对该省承担政府背景项目的部分企业集团调查，政府背景项目投资概算中银行贷款占比平均在50%以上，最高超过70%。
（二）银行贷款被动形成集中度风险，对中小企业挤出效应明显
2009年前四个月，全国银行业金融机构新增人民币贷款5.17万亿元，其中40%为基建等中长期贷款。银行贷款向各级政府主导的城建项目过度集中的趋势，不仅带来对中小企业的挤出效应，加剧全社会信贷资源分配结构的失衡，而且，在众多银行的追捧之下，政府背景项目贷款本身集中性风险也明显突出出来，表现为行业、区域、项目、客户和贷款种类、期限的相对过度集中，，加大了银行贷款结构性失衡风险。
如某行一省级分行2008年到2009年3月，与41个各级政府成立的平台公司建立了贷款关系，2009年一季度新增政府平台贷款超过2007年全年贷款规模、是2008年全年贷款规模的一半。银行分支机构对本地政府平台公司发放贷款占比近半的比比皆是。
（三）银行管理政府背景项目资金难度大
政府融资平台贷款的特殊信用结构使得其较一般贷款难管理，主要体现在几个方面：
信息不充分。许多地方政府的收支状况、负债情况并不公开，银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平。平台公司也不是一个健全的法人公司，平台公司背后的项目运营机构，银行更是不了解，银行对平台公司贷款难以采用正常的信用分析方法来监控。地方政府为追求政绩极有可能透支政府信用过度融资，项目贷款又多为中长期，偿还期跨度大，此间再有政府换届或政府政策不连续，都会加深银行发放平台公司贷款的信用风险。
还款资金难掌控。政府贷款收益性项目的收费一般都在地方财政部门设有归集专户，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并实行收支两条线管理。收费收入不能直接进入银行的质押账户，收费权质押的有效性难以保证。政府承诺用于还款的财政资金，，“担保”方式往往落不到实处。
质押权存在法律障碍。城建项目贷款，常用的质押方式是收费权质押。虽然这些收费权一般都会按照贷款银行的要求，在有关上级主管部门作了抵质押登记，但是，国家没有明确规定这些收费收益权可以作为质押物，法律依据不充分；这些项目收费权大部分都是政府垄断的权利，在现实市场中是不能转让的，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上悬空的。
（四）未来5-10年地方政府及平台公司面临集中还款风险
政府平台贷款多为5-10年的中长期贷款，到期贷款规模巨大。与此同时，随着建设项目增多，项目配套资本金到位压力明显增大，一些地方或企业为绕过项目资本金不足的障碍，以种种途径套取银行资金充当项目资本金，致使一些项目或企业杠杆率高企。这都对后续的信贷管理带来更多的风险隐患。
政府背景项目贷款风险及防控建议
政府融资平台贷款在城市建设中发挥着重要作用，有力促进了地方经济发展，但其同时存在的一些不规范、不审慎甚至违规的问题，政府、银行及审计、。从完善政府信用机制建设、加强平台公司资产负债及银行信贷风险管理等方面综合考虑，尽最大努力消除政府背景项目贷款风险隐患，坚持保持增长速度和提高质量效益相统一。
银行业金融机构极有可能成为此类风险损失的最后承担者，因此，关注、评估、控制政府背景项目贷款风险对银行业金融机构尤为重要。
（一）全面、真实地了解地方政府举债能力，合理确定政府贷款规模
银行等金融机构应综合分析地区经济发展的特点、地区信用状况及财政增收的潜力，全面了解地方政府的负债水平，特别是对政府的隐性负债要有充分的估计，按照商业银行风险管理的要求，科学评估地方负债能力，合理确定政府项目贷款规模。
（二）有效落实城建项目贷款的抵质押担保，促进还款现金流建设
贷款银行应努力争取地方政府出具还款承诺函，最好明确划拨足够还款的固定额度财政资金；争取建立政府偿债资金专户，并将政府偿债补贴资金定期划付到偿债资金账户，实现对政府偿债资金账户和收费权账户的有效监控，落实账户中是否有稳定的现金流；严格抵质押物的登记管理制度，对抵质押物进行动态评估，确保抵质押物当前价值对项目贷款的覆盖率。
（三）充分认识平台公司的特殊性及其所蕴含的风险，理性评估和选择借款人
综合分析政府融资平台的管理水平、资本金来源和充足状况、杠杆率、或有负债、政府承诺支持等情况，确保政府融资平台具备正常的经营条件和持续盈利能力，防止“空壳”融资平台公司套取银行授信和贷款以及超前过度负债等违规问题。
（四）注重项目本身的了解，规避合规风险
审查平台公司建设项目的合法性，包括项目立项、占地和环保等方面的合法审批手续；严格执行按项目逐个评估贷款风险，仔细分析项目技术上的先进性，经济上的可行性，管理、运行机制的科学性等情况，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还；严格执行项目贷款资本金要求，按照国家制定的有关标准，严格执行真实资本金制度。同时，根据不同性质的项目或企业，防止银行信贷资金通过企业及其子公司、关联公司等账户绕道转作项目或企业资本金。
（五）针对项目贷款特点，持续做好贷后管理
了解客户、了解客户的业务，在认真做好贷前调查、贷时审查的基础上、扎扎实实做好贷后检查，跟踪项目资金的用途、流向，做好现金流管理。要坚持通过有效的贷款资产组合管理分散风险，实行风险限额管理，，防止贷款风险在某些行业、地区、项目、客户的过度集中。
作者简介
唐岫立：金融客专栏作者，系经济学博士，高级经济师，先后任央行、银监会、商业银行、科技金融集团等高级管理人员，兼任甘肃银行（港交所上市）独立董事，复旦大学、浙江大学、浙江财经大学经济金融专业校外硕导，中国社科院MBA特聘导师，，参加国家货币政策、信贷政策及金融支持实体经济发展政策的制定、实施、后督与实践工作。
声明：本文同时刊发于财新网。